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  读者在群里发来了闲置学校改造为民宿、养老中心、公交休息站等场所等的项目，让我们判断一下。

  我们的判断是，这一个项目未见违规之处，是一个合规项目，但它不是基建融资项目，不能够加强地方政府的基础设施建设，也不能直接带来财政收入，对于主导基建融资的部门来说，基本是转了一圈白忙活。

  它不应该是基建融资主导部门的工作，从融资的角度来说，那就为了盘活而盘活了；而它应该是招商局、自然资源局和农业农村局的工作。

  项目内容：华东某市通过创新模式将20余所闲置学校改造为民宿、养老中心、公交休息站等场所，校舍多为集体公房、建筑结构稳固、占地面积大，且多分布于景区周边或乡村核心区。

  闲置校舍改造利用以公益服务、产业赋能、文旅融合、集体经济增收为核心方向，结合校舍区位、建筑状况与乡村需求灵活规划，闲置校舍的改造利用有多种类型。以下是具体类型：

  养老服务设施、公共服务站点、村级公共服务综合体、学前/托育场所、农产品加工/特色工坊、小微企业/手工业用房、村级产业配套空间、乡村民宿、研学/教育基地、文创/休闲空间、医疗服务站点、资产储备与复垦。

  基建融资，是指针对非市场化收益的原本由财政出资建设的基础设施建设内容而开展的融资。

  基建融资，区别于市场化融资：后者市场化融资项目的收入来源，是市场化收入。

  基建融资，区别于地方举债：后者在举债模式下，客观上存在允许收益不足的情况出现，金融机构看重的是地方的信用，而不是项目收益。

  当我们探讨存量盘活或TOT模式时，默认的语境是在基础设施建设融资范畴之内的。不可以在一定程度上完成基建资金筹集的存量盘活或TOT模式，也有一定的可能发挥其他作用，但不在我们所研究政信领域的讨论范围之内。

  养老服务设施、公共服务站点、村级公共服务综合体、学前/托育场所、农产品加工/特色工坊、小微企业/手工业用房、村级产业配套空间、乡村民宿、研学/教育基地、文创/休闲空间、医疗服务站点、资产储备与复垦。

  从项目内容里边能够正常的看到这里边几乎全部是微利、无利的市场化项目，甚至亏损的公益性项目，这个总体上来看，应该是一个持平的状态，所以他不能够从任何角度来反哺基本的建设。而且我们也看到网上提到地方政府针对其中的某一些项目，还要投入建设资金，有些领域还需要财政提供配套资金补贴，那如果从这个方面来看，它大概率是一个亏损的项目，更不可能带来基建融资了。

  这个项目其实就是一个农业农村部门或招商引资部门的工作范围，辅助上需要一点自然资源方面的工作内容(取决于需要在多大程度上改变土地用途等等)。这一个项目确实有可能起到繁荣经济、增加就业、刺激消费等作用，但是它不会直接带来财政收入，跟基本的建设融资就更是不沾边了。

  如果是国有建设用地，把教育用地改成商业用地，是要补交土地出让金的，更何况原来的教育用地的取得，也是有成本的。调整国有建设用地规划用途，并不是不能带来财政收入，但一来它不是无限的，不能把所有的土地都调整为商业住宅用地，二来即使都调整了，也卖不出去那么多；三来本来就能这么做，但它不是一个基建融资的概念。就好像你可以把你家饭店的大厨房变小，空余改成小食堂，5张桌变成10张桌，但也不能够确保，客人来了都坐满，就算都做满了，他也不是一个融资的概念。

  不过，这一个项目网传内容是以村集体房屋为主，所以也涉及不到财政收入。而且由于是村集体房屋，而上面所述的项目内容，大概率村集体难以有足够的经验进行自主投资运营管理，大概率还要引进投资者，那么投资者分一份，村集体分一份，就更不可能有财政收入了。再说，学校教室是大面积开间，民宿一般都是小面积，而且要配卫浴，把一个学校教室改成民宿，那得新增多少卫浴和排水设施，工程量不小。

  我们现在有些基本的建设融资的参与者，为了融资而融资，为了盘活而盘活，只要觉得想象中有一个项目，不管最终有没有财政收益，都想把它做成融资项目。之前还遇到一个想把区里所有房产都卖给城司，然后再租回来，通过这样的方式获取融资的思路。可是他不知道，在2018年宣布禁止新增隐性债务的260解释文件里，就把这种行为明确列为违规举债了。

  近几年来，我们针对公开发布的存量盘活或TOT项目进行了调研，调研发现，近3-5年来并没有存量盘活或TOT项目真正起到了为地方基础设施建设筹集资金的作用*。公开发布的存量盘活或TOT项目案例中，主要是招商引资、腾笼换鸟、股份合作经营、出让闲置土地或资产或者违规TOT项目。

  招商引资、腾笼换鸟、股份合作经营等项目类型，可能能起到活跃地方经济，支持企业未来的发展等作用，但只是企业获得了经营资金，或者企业经营项目被注入了经营资金，并不能解决地方基础设施建设投资的资金需求问题；至于出让闲置或待出让的土地，那本就是土地主管部门的日常工作，这些土地的获得本来也是付出了成本的，而且方式本身也不具备可复制性。

  对于我们这样一个地域辽阔、人口众多、潜力巨大的发展中国家来说，存量盘活固然可以是重要方向，但更主要的，还应当是在增量上做文章，就像《求是》上说的那样，在存量中创造增量。

  注*：存在因信息不完善而误解项目情况的可能性，随时欢迎读者发来相关项目的进一步详细信息，我们将针对项目真实的情况作出修正。

  针对特许经营新机制领域的TOT违规泛滥势头，财政部等六部委在2024年联合发布了《市政基础设施资产管理办法（试行）》(财资[2024]108号)，要求“严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务”。

  在实操中，违规TOT项目通常有一个共性，就是实施者为了躲避责任，刻意造成了主管部门缺位的情况。

  因为违规情形通常发生在评估和交易环节，所以，我们大家常常看到评估报告没有正真获得有权部门的授权文件的情况，或者以市长/区县长办公会议纪要来替代有权部门授权，以集体决策方式来掩饰有权部门违法犯罪事实的做法。

  虽然，我们得知的违规TOT项目慢慢的变多，不过，由于违规TOT项目虽然造成了违规举债，但在原管理库PPP时代，违规的TOT仍然占用财承空间。所以，在客观上也会有一定的限制。同期，为了限制违规TOT，财政部在2022年末还发布了119号文(已废止)，禁止本地国企平台公司参与原管理库PPP项目，当然也禁止参与原管理库中的TOT项目。在PPP之后时代的新机制之下也同样禁止了本地国企的参与。

  新机制下，对于市场化的使用者付费收益不足以覆盖TOT标的的情形，也是属于违规举债的情形；而且，在“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”的条件下，投资人也没办法回收转让成本。